为深入贯彻落实党中央、国务院关于促进初级产品供给保障和价格稳定的决策部署，深化煤炭供给侧结构性改革，创新煤炭产能管理机制，推动煤炭产能保持合理裕度和足够弹性，不断夯实能源安全保障基础，国家发展改革委、国家能源局近日印发了《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》（以下简称《实施意见》）。现从四个方面对《实施意见》进行解读。
一、文件起草背景及必要性
煤炭是我国的主体能源，在能源保供中发挥“压舱石”和“稳定器”作用。习近平总书记强调，“富煤贫油少气是我国国情，要夯实国内能源生产基础，保障煤炭供应安全”。近年来，我国经济高质量发展扎实推进，能源消费保持较快增长，叠加极端天气等不确定因素影响，局部地区个别时段存在煤炭供应偏紧的情况。建成一定规模的煤炭储备产能，可在国际能源市场剧烈波动、恶劣天气多发、供需形势急剧变化等极端情形下“向上弹性生产”，快速释放储备产能，有效提升煤炭应急保障能力，更好发挥煤炭在能源供应中的兜底保障作用。同时，煤炭产能储备可有效提升煤炭供应灵活性，保障煤电更好发挥支撑调节作用，推动新能源高质量发展，促进能源绿色低碳转型。
二、总体要求
《实施意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，认真践行能源安全新战略，强调建立煤炭产能储备制度应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以大型现代化露天煤矿和安全保障程度高的井工煤矿为实施重点，在新建和在建煤矿项目中优选一批产能储备煤矿，积极稳妥组织实施，大力提升安全绿色生产素质，保持煤炭产能合理充裕，增强煤炭供给弹性和灵活度，有效应对煤炭供应中的周期性和季节性波动等情形。
统筹考虑产能储备煤矿建设实际，《实施意见》提出到2027年初步建立煤炭产能储备制度，形成一定规模的可调度产能储备，到2030年力争形成3亿吨/年左右可调度产能储备。煤炭产能储备制度是加强供给端管理的一项创新举措，目的主要是提升煤炭供给弹性，《实施意见》提出的产能储备目标是一个产能的概念，产能储备仅为应对极端情形的一种储备措施，日常情况下并不启用。
三、主要内容
《实施意见》主要包括产能储备煤矿建设的工作规则、管理程序、配套支持政策等内容。
（一）产能储备煤矿建设的工作规则。一是明确了产能储备煤矿设计产能、常规产能和储备产能的定义，其中常规产能是指非应急状态下煤矿正常生产的产能，储备产能是指在常规产能基础之上预留的规模适度、用于调峰的产能，常规产能与储备产能之和为设计产能。二是为规范产能储备煤矿建设，分别从规划、核准、建设、验收、生产等5个阶段确定了相关工作规则。产能储备煤矿的核准及采矿、环评等手续均需按设计产能办理，各生产系统及相关设备需按照设计产能进行建设和配备。三是明确提出安全建设生产相关要求，产能储备煤矿在建设期间需严格执行安全设施“三同时”制度，在生产期间要加大安全生产投入，强化隐患排查治理，不断增强安全供应保障能力。
（二）产能储备煤矿管理程序。按照企业提出申请、地方具体组织、国家统筹确定的原则，提出了产能储备煤矿的申报条件、申报流程、启用机制以及中长期合同签订相关要求。申报产能储备的煤矿应为国家发展改革委、国家能源局核准权限的新建、在建煤矿项目，煤炭产品主要用于保障发电供热及民生用能需求。煤矿储备产能规模按占煤矿设计产能的比重，划分为20%、25%、30%三档。产能储备煤矿建成后，国家根据煤炭市场供需变化等情况对储备产能实施统一调度。当煤炭供应紧张时，组织产能储备煤矿“向上弹性生产”，快速释放储备产能，保障国家能源安全；当煤炭供应充裕时，组织产能储备煤矿按照常规产能生产，减少化石能源消费，为新能源发展腾出空间，助力能源绿色低碳转型。
（三）配套支持政策。分别从产能置换、煤炭矿区总体规划及规划环评手续办理、新增产能指标等方面提出相关配套优惠支持政策，提高各产煤省区和煤炭企业建设产能储备煤矿的积极性。在产能置换政策方面，新建和在建煤矿可根据储备产能建设规模占比，不同程度免予实施产能置换。在煤炭矿区总体规划及规划环评手续办理方面，允许产能储备煤矿在现有规划规模的基础上增加不超过30%的规模。在新增产能指标上，产能储备煤矿的储备产能不占用所在省区新增产能指标。
四、组织实施
《实施意见》分别从加强组织协调、压实工作责任、强化监督管理等3方面提出保障措施，形成推动产能储备煤矿建设的工作合力，保障煤炭产能储备制度落实落地。一是加强组织协调，建立煤炭产能储备管理工作机制，强化统筹指导，协调做好全国煤炭产能储备管理工作。省级有关部门可根据实际建立省级工作机制，指导辖区内企业做好产能储备工作。二是压实工作责任，产能储备煤矿的项目单位严格履行主体责任，扎实推进产能储备煤矿建设，按国家统一调度组织生产。省级煤炭行业管理部门履行监督管理责任，加强对辖区内产能储备煤矿的日常监督。三是强化监督管理，国家能源局会同有关部门加强对全国煤炭产能储备工作的综合协调和督促指导，省级煤炭行业管理部门适时组织开展检查，确保产能储备各项要求落实落地。
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